УЗАГАЛЬНЕННЯ практики застосування Піщанським районним судом Вінницької області як адміністративним судом норм глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ в 2013 році

                                                                                                       УЗАГАЛЬНЕННЯ

практики застосування Піщанським районним судом Вінницької області як адміністративним судом норм глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ в 2013 році

            На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2014 року, а також на виконання листа Вінницького апеляційного адміністративного суду Піщанським районним судом Вінницької області вивчено та узагальнено практику застосування норм глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ в 2013 році.

Главами 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України передбачено постановлення адміністративним судами першої інстанції на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження, судового розгляду наступних судових рішень, які підлягають оскарженню в апеляційному порядку: ухвал про залишення позовної заяви без руху та її повернення, відмову у відкритті провадження у справі, забезпечення адміністративного позову, залишення позовної заяви без розгляду, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі.

Мета дослідження:  виявлення проблем та найбільш характерних помилок, що виникають у застосуванні суддями процесуального закону, який регулює порядок залишення позовної заяви без руху та її повернення, відмову у відкритті провадження у справі, забезпечення адміністративного позову, залишення позовної заяви без розгляду, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі

Об’єктом аналізу були  ухвали, постановлені при розгляді адміністративних справ у 2013 році.

Протягом 2013 року в провадженні Піщанького районного суду Вінницької області перебувало 49 адміністративних справ, під час розгляду яких суддями було постановлено 3 ухвали про залишення позовної заяви без руху, 1 ухвалу про повернення  позовної заяви позивачу через не усунення недоліків, 3 ухвали про залишення позовної заяви без розгляду.

У адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення набуває зміст позовної заяви, на підставі якої суддя відкриває провадження у справі. Від змісту позовної заяви залежать дії судді при вирішенні питання про відкриття провадження у справі і проведення подальших підготовчих дій для розгляду справи у судовому засіданні та при її розгляді по суті, у тому числі і про її судову юрисдикцію та підсудність, про визначення обставин, що мають значення для її вирішення, про залучення в процес інших осіб, дослідження доказів тощо.

Вимоги, що пред'являються до змісту позовної заяви чітко визначені у ст.106 КАС України, відповідно до якої  у позовній заяві зазначаються найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява, ім’я (найменування) позивача, його поштова адреса, інші засоби зв’язку, ім’я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса та інші засоби зв’язку, зміст позовних вимог згідно із ч. 4 та ч. 5 ст. 105 КАСУ, виклад обставин, якими вони обґрунтовуються, з поданням доказів чи із посиланням на докази, на їх підтвердження.

Стаття 106 КАС України передбачає, що позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї відповідно до кількості відповідачів та третіх осіб, а також документ про сплату судового збору.

Положення ч. 1 ст. 108 КАСУ вказують, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених ст. 106 КАСУ, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк достатній для усунення недоліків.

В основному підставами залишення позовних заяв без руху в 2013 році були відсутність документа про сплату судового збору, незазначення позивачем доказів, якими обґрунтовуються позовні вимоги, а також невідповідність формулювання позовних вимог ч. 4 ст. 105 КАСУ.

Прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що реалізуючи п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких – не допустити судовий процес у безладний рух. У зв’язку з наведеним, залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо) не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом з тим, Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним.

А тому, судді Піщанського районного суду, залишаючи позовну заяву без руху детально вказували в ухвалі, які саме недоліки допущені, яким чином їх належить усунути і у який термін.

Як приклад, можна навести ухвалу Піщанського районного суду від 31 травня 2013 року, якою позовну заяву Миколи Д. до начальника ВДАІ про визнання дій відповідача протиправними та скасування постанови про адміністративне правопорушення, залишено без руху, оскільки позовна заява не відповідала вимогам КАСУ. Всупереч нормам ч. 1 п. 3 ст. 106 КАСУ у ній не було зазначено поштової адреси, а також номеру засобу зв’язку, адреси електронної пошти відповідача, в порушення ч. 1 п. 6 ст. 106 КАСУ до позовної заяви не було додано документів , якими б обґрунтовувалися позовні вимоги, як то посвідчення водія, реєстраційні документи на транспортний засіб, а також вона не містила переліку документів, що додаються. Крім того, всупереч вимогам ч. 5 ст. 106 КАСУ до  позовної заяви не було додано документа про сплату судового збору, а також не надано підтверджуючих документів про звільнення від сплати судового збору. За таких обставин суд прийшов до висновку, що дану позовну заяву слід залишити без руху, надавши позивачу строк для усунення недоліків до 12 червня 2013 року, а саме надати суду документи на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, а також сплати судовий збір в розмірі 34 гривні 41 копійка на рахунок Піщанського районного суду та надати суду оригінал платіжного документа.

Без руху було залишено позовну заяву Альони П., Віталія Ш. до П-кої селищної ради про визнання законним та про поновлення рішення П-кої селищної ради від 22 січня № 111 в частині затвердження технічної документації по видачі державних актів на право власності на земельну ділянку, так як прохальна частина позовної заяви про визнання законним та поновлення рішення П-кої селищної ради в частині  затвердження технічної документації по видачі державних актів на право власності на земельну ділянку суперечить вимогам ст. 105 КАСУ, оскільки за результатами адміністративної справи суд має прийняти рішення згідно викладених вірно сформульованих вимог у відповідності до ч. 4 ст. 105 КАСУ, які кореспондуються з приписами ст. 162 КАСУ. А тому, враховуючи необхідність забезпечення особі реальної можливості до захисту своїх прав в суді, ухвалою суду від 18 квітня 2013 року позивачам надано строк для усунення недоліків до 07 травня 2013 року включно, надавши до вказаної дати до канцелярії суду позовну заяву із копіями по кількості осіб, що беруть участь у справі, приведену у відповідність до вимог ст. ст. 105, 106 КАСУ.

Відповідно до ухвали Піщанського районного суду від 19 квітня 2013 року без руху залишено позовну заяву П-кої районної ради до П-кої селищної ради про визнання недійсним рішення 18 сесії П-кої селищної ради 6 скликання від 07 листопада 2012 року про продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення для комерційної діяльності – будівництва та обслуговування будівель та закладів побутового обслуговування, які знаходяться в оренді Марії Ч., суд прийшов до висновку, що П-ка районна рада звернулася до суду із позовною заявою, яка не відповідає вимогам закону, а саме позовна заява не відповідає вимогам ст. 105-106 КАСУ щодо змісту і форми. До позовної заяви поданої від імені П-кої районної ради, всупереч нормам ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка передбачає, що до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади звертається голова рада за рішенням ради, вказаного рішення не додано. Крім того, в порушення ч.3 ст. 106 КАСУ, в якій вказано, що суб’єкт владних повноважень  при поданні адміністративного позову зобов’язаний додати до позовної заяви доказ надіслання третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів, жодних підтверджуючих документів про надіслання позовної заяви П-кій селищній раді та Марії Ч. до позову додано не було. При цьому, суд виходив з того, що належним доказом надіслання суб'єктом владних повноважень відповідачу і третім особам у справі копії позовної заяви та доданих до неї документів може бути опис вкладення разом з розрахунковим документом, письмове підтвердження відповідача (розписка, штамп про отримання, тощо), або  третіх  осіб  про отримання позовної заяви та доданих до неї документів. Крім того, позивачем в позовній заяві не ставилося питання про участь у справі  Марії Ч., хоча вирішення спору може безпосередньо вплинути на її права та інтереси. А тому, для усунення зазначених недоліків позивачу було надано строк для усунення виявлених недоліків, тривалістю 5 днів  з дня отримання копії даної ухвали.

Судді Піщанського районного суду враховували, що для залишення позовної заяви без руху, недоліки позовної заяви повинні бути такими, що перешкоджають суду вирішити питання про відкриття провадження у адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі,  а тому штучних перешкод для доступу до правосуддя в адміністративних справах не створювалося.

Частина 3 ст.108 КАС України передбачає перелік підстав, за наявності яких позовна заява повертається позивачеві.

В 2013 році Піщанським районним судом було постановлено одну ухвалу про повернення позовної заяви на підставі п.1 ч.3 ст.108 КАС України, тобто у зв’язку із неусуненням позивачем недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху.

Так, позовну заяву П-кої районної ради до П-кої селищної ради про визнання недійсним рішення 18 сесії П-кої селищної ради 6 скликання від 07 листопада 2012 року про продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення для комерційної діяльності – будівництва та обслуговування будівель та закладів побутового обслуговування, які знаходяться в оренді Марії Ч., яка була залишена без руху ухвалою Піщанського районного суду від 19 квітня 2013 року з наданням строку для усунення недоліків протягом 5 днів з дня отримання копії ухвали, було повернуто позивачу, оскільки копію ухвали позивач отримав 23 квітня 2013 року, проте вимоги суду не виконав, недоліки позову не усунув, про причини невиконання вимог суд не повідомив.

 В решті адміністративних справ, в яких були постановлені ухвали про залишення позовної заяви без руху, недоліки позовної заяви були усунуті  в установлений законом строк та суддями, відповідно до ч. 2 ст. 108 КАСУ в даних справах було відкрито провадження.

Частиною  5 статті 108 КАСУ передбачено, що ухвали про залишення  позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви можуть бути оскаржені особою, яка подала позовну заяву. Проте, на протязі 2013 року вказані ухвали не були предметом перегляду в суді апеляційної інстанції.

Стаття 155 КАС України визначає підстави та порядок залишення позовної заяви без розгляду, а також правові наслідки цієї процесуальної дії для позивача.

Більшість підстав для залишення позовної заяви без розгляду повторюють підстави для повернення позовної заяви (частина третя статті 108 КАСУ), але якщо позовну заяву може бути повернуто лише на етапі вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі, то суд може залишити позовну заяву без розгляду у будь-який час провадження в суді будь-якої інстанції після його відкриття, якщо будуть виявлені відповідні підстави.

Переважно судді залишали позовні заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду на підставі ст.100 та п.9 ч.1 ст.155 КАС України.

Так, без розгляду було залишено 4 позовних заяви за позовами Миколи К, Володимира Т., Віктора Т., Любов Т. до Управління пенсійного забезпечення військовослужбовців про визнання дій протиправними Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області про здійснення перерахунку та виплату пенсії, оскільки суд прийшов до висновку що позовні заяви подані позивачами до суду  з пропуском шестимісячного строку, встановленого в ч. 2 ст. 99 КАСУ, так як позивачі дізналися про   порушення своїх прав, свобод та інтересів ще в січні-лютому 2013 року,  а до адміністративного суду звернулися лише в жовтні 2013 року.

Всі вищевказані ухвали про залишення позовної заяви без розгляду були оскаржені позивачами в апеляційному порядку.

Відповідно до ухвали Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2013 року апеляційну скаргу Миколи К. задоволено, ухвалу Піщанського районного суду Вінницької області від 01 листопада 2013 року про залишення адміністративного позву Миколи К. до ГУ ПФУ про перерахунок пенсії, скасовано, а справу направлено до Піщанського районного суду Вінницької області для продовження розгляду. При цьому колегія суддів Вінницького апеляційного адміністративного суду не погодилася з висновком Піщанського районного суду про залишення позову без розгляду , виходячи з наступного. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 99 КАС України, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Згідно з ч. 2 ст. 51 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», перерахунок пенсій, призначених особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим законом та членам їх сімей, провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення  пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більше як за 12 місяців. Норми Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»  є спеціальними відносно норм КАС України, а тому підлягають застосуванню до спірних правовідносин. Таким чином, позивач має право звернутися до суду з позовною заявою про здійснення перерахунку його пенсії за минули час, але не більш як за 12 місяців. При цьому, право позивача на здійснення перерахунку пенсії та отримання її в належному розмірі не зникає і продовжує існувати до моменту припинення згідно із Законом. В такому випадку, його право на судовий захист в порядку адміністративного судочинства щодо позовних вимог про здійснення перерахунку пенсії не вичерпується певною датою. Враховуючи положення КАС України, Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»  та дату звернення позивача до суду з адміністративним позовом, колегія суддів Вінницького апеляційного адміністративного суду прийшла до висновку, що суду першої інстанції необхідно було застосувати положення ст.. 155 КАС України та вимоги позивача за період, що виходить за межі строку звернення до суду, залишити без розгляду та відкрити провадження у справі щодо розгляду позовних вимог, поданих в межах строку звернення до суду. Тобто судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, у зв’язку з чим ухвалу від 01 листопада 2013 року про залишення позову без розгляду скасовано, а справу направлено для продовження розгляду в межах строку звернення до суду, враховуючи, що граничним строком, за який може бути проведено перерахунок пенсії позивача за минулий час, є 12 місяців.

Інших ухвал, які передбачені главами 1-4 розділу ІІІ КАС України, а саме: ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, забезпечення адміністративного позову, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, суддями Піщанського районного суду Вінницької області в 2013 році не постановлялося.

Висновки та пропозиції:

За результатами проведеного узагальнення слід зробити висновок, що судді Піщанського районного суду Вінницької області при розгляді адміністративних спорів, в основному, правильно застосовують норми процесуального закону.

            Як свідчить судова практика, найбільше проблем у суддів виникало при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду. Характерними помилками при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду було: нез'ясування чи неправильне визначення судом моменту, з якого особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; неврахування обставин, на які посилався позивач, обґрунтовуючи поважність пропуску строку звернення до суду або відсутність спростування доводів позивача про наявність поважних причин пропуску строку; при з'ясуванні питання дотримання строків звернення до суду з позовом про стягнення недоплачених соціальних виплат, суд не враховував, що спірні виплати є регулярними, виплачуються щомісячно, а тому висновки суду, що позивачами  пропущено строк звернення до суду за весь період, який  охоплюється позовними вимогами, є передчасним. А тому, суддям слід враховувати, що за змістом процесуального закону поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.

Як показав аналіз ухвал про залишення без руху позовної заяви, найбільше проблем у суддів виникало при застосуванні ч.2 ст.106 КАС України, яка передбачає, що на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, а в разі неможливоті – зазначає докази, які не може самостійно надати, із зазначенням причин неможливості подання про які йому відомо і які можуть бути використані судом.  Залишаючи позовну заяву без руху з зазначеної підстави, суди не завжди враховували положення ч. 4 ст. 11 КАС України, згідно якої судом вживаються передбачені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Згідно з ст.49 КАС України сторони мають право надавати докази та брати участь у їх досліджені. Статтею 111 КАС України суду надано можливість в попередньому судовому засіданні з'ясувати докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.Крім того,  приписами ч.6 ст.71 КАС України передбачено, якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів. А тому, суддям, виходячи з приписів зазначених статей, слід виходити з того, що незазначення у позовній заяві позивачем доказів, про які йому відомо і які можуть бути використані судом не може бути перешкодою для відкриття провадження у справі, оскільки суд не позбавлений права на витребування таких доказів і у разі їх ненадання має вирішити справу на основі наявних доказів.

Допускались суддями помилки при визначенні відповідності предмета позову вимогам КАС України, коли в окремих випадках суд приходив до висновку, що заявлені позовні вимоги не відповідають за змістом ч.3 ст.105 КАС України. Проте судом не було враховано, що передбачений ст.105 КАС України перелік позовних вимог не є вичерпним і  особа може заявити й інші вимоги на захист своїх прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин. Правила частини 3 статті 105 КАС України, стосовно зазначення позивачем у позовній заяві способу захисту судом порушених прав, не виключають можливості обрання іншого способу захисту і самим судом, оскільки зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до уточнення в судовому засіданні змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Крім того, постановляючи ухвали про повернення позовних заяв, суддям слід досліджувати чи одержав позивач ухвалу про залишення позовної заяви без руху у строк, достатній для її виконання, перевіряти дотримання позивачем строку виконання ухвали про залишення без руху, та враховувати положення ч.9 ст. 103 КАС України згідно якого строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява,  скарга інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв'язку. Також, суддям слід приймати до уваги, що позивачем виконано ухвалу про залишення позовної заяви без руху саме у той спосіб, який було зазначено, але не конкретизовано судом.

З метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді адміністративних справ доцільним є обговорення питань застосування норм процесуального права при розгляді адміністративних справ та доведення змісту узагальнення до відома на нараді суддів Піщанського районного суду Вінницької області.

                  Голова Піщанського

                  районного суду                                                                               О. І. Фартух

Вик. Суддя Щерба Н. Л.

(04349) 2-25-02